这是国外相关法律规定和实务操作中较为一致的做法。

(二)《学校安全法》是一部学校安全治理的基础性和专门性法律 对学校安全治理问题进行立法，必须区别于针对某一领域突出问题的其他学校安全配套法律规范性文件的立法思路，需要明确《学校安全法》的基础性和专门性的法律定位。社会安全能力建设的新发展框架，要求我们以社会安全相关理论为基础去研究思考学校安全治理问题，在防范和应对学校安全的各类突发状况中实现学校安全治理能力的提升，这也是学校安全立法的核心与关键。

虽然，公办学校与民办学校，幼儿园、小学、中学与高校之间存在诸多差异，但在学校安全治理上具有诸多共性。2016年，教育部曾将起草完成《学校安全条例(草案)》作为工作要点之一。而由于学校的相对独立性和自治性等特点，这些政府部门主要不是通过介入学校内部的校园安全治理而是通过协同构建社区安全风险防控系统，以此来维护和保障学校内部和外部安全的。以社会安全视野下的安全治理范式为基石，对于重新审视和建构一部专门的《学校安全立法》具有重要启示——由于安全治理的最终目标就是将安全危机控制在非常态危机的临界点之前，强调在破坏之前避免破坏的发生，因此，安全治理既是社会安全系统建设的新模式体系，也是学校安全立法理论研究和实践探索中的必然选择。它是各类主体为了开发人的潜能，进而促进社会和人的全面发展而展开的能力教育、培养、配置、使用、管理和激励等的活动过程以及作为主体的人在此作用下树立能力价值观，养成能力型人格，增强能力素质，不断提高和完善自己能力的过程。

前述社会安全能力建设作为社会安全视野下研究学校安全立法的核心关注点之一，就特别强调各相关社会主体通过能力建设来发展其一定的社会安全治理技能或胜任力，或提升其社会安全治理绩效水平。这或许正是当前很多领域虽有大量相关安全法律法规却仍安全事故频发的重要原因——当前，由于学校安全保障关注学校内部的校园安全问题，社区安全保障关注学校外部的社区安全问题，学校周边就经常处于无人问津的安全保障盲点，因此成为学校安全事件频发的区域，这正暴露了这种分散立法模式的极大缺陷。[9]同上注，第109－110页。

党在国家生活里一定要有它活动的规则，这个规则是不能违反的。一方面，宪法第5条将党章关于宪法与党的关系具体化、规范化，使之成为国家宪法上的原则，具有最高法律效力;另一方面党章通过宪法第5条规定，使党章的原则、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中规定的党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动原则获得宪法效力，实现了《历史决议》、党章、《准则》与宪法之间的内在一致性。要把一把手带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容，推动各级一把手自觉坚持集体领导，带头发扬党内民主，严格按程序办事、按规矩办事，坚决反对和防止个人或少数人专断。由此可见全国人大代表对法制的重视。

党章本身载明党必须在宪法和法律的范围内活动，党章作为党内的根本规则，其制定与实施自然不能超越宪法和法律的界限，不能突破宪法和法律的规定，一切违反宪法的规定都是无效的。我国现行宪法为改革开放提供了有力的宪法基础，推动了国家的发展与进步，回应了人民创造幸福生活的期待。

[13] 在1982年宪法修改过程中围绕如何写党的领导也进行了讨论。同时，民主集中制也是党的组织和活动原则，要善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。在党成为全国的执政党、集中精力开展社会主义建设的新的历史时期，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。……刚才说的党章和宪法的规定正是党、政府、军队领导干部思想转变的结果，而不是写在纸上给人民看看就算了的。

[17]《习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设》，载《人民日报》2013年2月25日第1版。早在1956年党的八大报告中，就已经提出了这一问题：党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候，特别重要。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。

在2018年8月24日召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上习近平提出推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，把全面建成小康社会，全面深化改革，全面从严治党提供长期稳定的法治保障。邓小平曾经批评一些地方和单位存在的家长式的作风，反复指出：尽管在组织原则上要求下级服从上级，但是不能因职位差别而有身份上的高低之分，不能因此否定党内同志之间的平等关系。

从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党要加强同党外人士的合作共事，发挥人民政协的作用，在国家事务的重大问题上同民主党派和无党派人士认真协商，尊重他们和各方面专家的意见。

实践中，有的地方以党的文件变通法律法规的规定，或者改变行政机关的决定，有的地方以党委甚至书记个人的名义协调案件，变相给司法机关施加压力。注释： *本文是国家社科基金重大项目中国宪法学文献整理与研究(项目编号:17ZDA125)的阶段性成果之一。这一原则意味着，党要处理好同国家机关和其他组织之间的关系，特别是党同权力机关、行政机关、监察机关与司法机关的关系。这是党章和宪法的共同要求。党章中具有普遍性、全局性、与国家治理和人民当家作主密切相关的规定，通过法定程序转化为全体人民的共同意志，成为国家意志，从而实现了党的主张与人民意志的有机统一。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。

[11]党在新时期的路线、方针、政策，也通过民主的形式，充分赢得全体人民的支持，中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中。民主是集中的基础，因此要充分发展党内民主，营造理性、建设性的民主氛围，对于不同意见要认真倾听，不能视而不见，更不能扼杀或打击，通过沟通、说服的方式达成更广泛的共识，从而完成集中的过程。

法律调整特定的社会关系，因此在积极的层面，范围一词明确了法律调整的有限性，与此同时，在消极层面它也界定了受法律调整的对象的活动边界，若超出该范围则不受法律调整。在实践中，有的地方和部门的党员干部缺乏宪法和法律意识，工作中突破法律和宪法的底线，没有自觉地遵守党在宪法和法律范围内活动原则。

总之，从《历史决议》起草过程可以看出，它的起草始终遵循了法治原则，尊重国家治理的基本规律，力求维护宪法和法律的权威，尊重人民共同意志的权威，反对将党凌驾于宪法和法律之上，破坏法治实际上就是破坏党的领导。对此，习近平总书记强调指出：各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。

1982年党章的修改也为宪法的修改提供了政治支撑。[28] 邓小平在1980年8月18日发表的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出，长期以来全国各地都不同程度地存在权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。对此，习近平强调指出：执行民主集中制，一把手以身作则很关键。[32]由此，党要发挥好领导作用，使党和国家政治生活正常化，就必须落实好民主集中制原则。

执政党不以身作则遵守法律，法制就很难健全。由于宪法和法律具有不同的性质和效力，在遵守的范围上两者也有不同的特点，不应因两者并列，而忽视两者在性质与功能的区别。

[14]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第132页。[12]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》1982年12月6日第1版。

前一分句表明了宪法的根本法地位和最高法律效力。[31] 文革浩劫之所以爆发，一个重要原因就在于党的民主集中制，不断受到削弱，而且建国后没有集中力量认真地清除封建主义思想影响。

党章规定的是党的组织活动规则，不是国家法律，不具有全体公民一体遵行的法律效力，其运行过程不能超越宪法的范围。[16]参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第209页。为总结文革历史教训，对中华人民共和国成立以后二十七年的一些历史问题重新评价，党的十一届三中全会之后，党中央决定起草一份有关历史问题的决议，从而统一党内外思想，结束一些重大问题的争论。[39]党章和宪法的运行规则也有一定的差异。

不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。[16]显然，无论是作为党的成员还是作为公民，每一名党员都应当认真遵守宪法和法律。

[31]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日），载《人民日报》2014年10月29 日第1版。（三）《历史决议》起草过程中的有关讨论 研究党在宪法和法律范围内活动原则的内涵，需要了解《历史决议》的形成过程，一个重要的线索是其起草过程和背景。

党的八大和十二大通过的党章都把遵守宪法和法律列为党员应尽的义务之一。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。